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產業園區審計服務園區經濟高質量發展的思考

來源:未知 日期:2019-12-02 點擊:

產業園區是產業集聚的空間載體,是拉動區域經濟增長的引擎,其發展水平和發展質量直接影響當地經濟發展的質量。據統計,截至2017年,我國已有478個國家級的經開區、出口加工區、保稅區等,有省級各類開發區1170個,全國各類產業園區約22000多個。近年來,廣州、南京、合肥、長沙、蘇州、南通、寧波等地方審計機關加強了對產業園區的審計力度,有力地促進了園區經濟的高質量發展。本文探討產業園區審計的特征、審計服務園區經濟高質量發展的路徑及相關建議。
 
一、產業園區審計的特征
 
審計目標強調績效。高質量發展涉及經濟發展“好不好”的問題,其本身就是績效問題,園區績效一般包括產業績效、社會績效、環境績效。產業園區審計,既關注園區上述績效信息的真實性,也關注績效質量及差異的改進。前者譬如招商引資真實性,以杜絕假招商、招假商;后者譬如產業園區考核指標完成情況,與當地產業集聚區發展規劃、主體功能區規劃、生態環保規劃的協調情況等。
 
審計內容具有綜合性。園區審計范圍涉及發改、財政、稅務、環保、規劃、科技、招商等十幾個政府部門和相關企事業單位,審計對象包括政策、項目、資金,園區審計審人、審事、審政策,關注財務、業務和制度。在確定園區規劃目標完成情況的基礎上,要分析相關單位“花的錢”和“做的事”及存在的問題,形成園區績效的基本審計判斷,進而剖析園區產業發展的現狀和瓶頸,提出針對性建議。
 
審計組織方式多樣。在園區審計實踐中可以開展專項審計、專項審計調查,也可以以園區領導干部經濟責任審計為平臺開展產業園區綜合審計。如園區資產負債情況專項審計、建設項目決算審計、園區運行情況專項審計調查、招商引資政策執行專項審計調查、稅收優惠政策專項審計調查、建設用地節約集約利用情況專項審計調查、功能區平臺建設管理情況專項審計調查、園區領導干部經濟責任與自然資源資產離任審計等。
 
審計取證方法靈活。園區審計需要更多地采用社會科學研究方法,在實踐中,需要廣泛運用調查表、調查問卷、座談會、實地調研、案例分析、數據分析、比較分析,必要時可能還要運用博弈分析、模糊評價等管理科學方法。
 
審計分析關注前瞻性。隨著一些“空心園區”“鬼城園區”的出現,產業園區可持續發展問題引起重視,因此產業園區審計要高度關注前瞻性。需關注園區規劃是否考慮了當地的主題功能區定位,是否明確了產業定位、是否考慮了產城融合;招商引資時是否考慮了當地的資源優勢和環保約束,是否制定了產業準入制度,是否有利于優化產業結構、轉換增長動力,是否考慮了產業聚集、產業鏈配套等。
 
審計評價兼顧容錯。產業園區以高新技術開發區、經濟技術開發區為代表,是創新驅動戰略的實施載體,是一個有風險的政策工具,承擔著改革創新發展的任務。審計人員在審計評價時,對“先行先試”“探索性實驗”和“無意過失”的情況,應以“三個區分”為指導思想建立審計評價“容錯糾錯”機制,以減少領導干部因規避創新風險而導致的“不作為”,鼓勵企業從投資驅動、要素驅動轉向創新驅動。
 
二、審計服務園區經濟高質量發展的路徑
 
通過財務信息、業務信息真實性審計為決策者提供決策有用信息,摸清家底,杜絕弄虛作假,避免決策者的“信息孤島”效應。這些信息包括但不限于園區財政資金投入、入戶企業數、招商引資企業資金到位率、累計就業人數、累計實現利稅、關鍵污染物的削減、萬元GDP主要污染物的排放強度、垃圾無害化處理率、創新成果轉化率、知名品牌數量、專利數量、引進人才數量等。
 
通過合規性審計,揭示問題,加強問責,形成威懾機制,有利于建立園區的合規文化。一方面關注政府相關部門是否存在“法外柔情”“權力獻媚”,是否存在違規審批、違規招投標、低價出讓土地、欠收土地出讓金、違規減免稅、違規對納稅人進行獎勵等問題,另一方面關注入駐企業是否存在政策套利、是否存在亂排亂放、弄虛作假等問題,對揭示的上述問題進行追責,做到凡審必嚴,嚴肅問責,提高制度執行力,形成園區的合規文化,減少違規動機。
 
通過信息、行為和制度績效審計,貫徹五大發展理念,揭示風險,提出建議,形成倒逼機制,完善體制、機制、制度,為園區經濟高質量發展保駕護航。通過分析財務和業務績效差距,剖析被審計單位的違規行為、測試被審計單位的內部控制等,關注是否存在決策執行不到位、決策帶來不公平,是否存在服務不配套、資產閑置、損失浪費,是否存在產業集聚程度低、產業附加值低、產業特色不鮮明,是否存在法規缺失、職責不清、規劃不合理等體制機制問題,并從制衡、監督、激勵、信息披露等機制方面提出建議,完善制度,堵塞違規漏洞。
 
通過園區領導干部經濟責任審計,進行容錯式審計評價,為領導干部“畫像”,鼓勵管理創新、技術創新。開展經濟責任審計,對發現的問題定責、歸責、問責,以創新驅動為原則,以“三個區分”為指導,對領導干部做出客觀公正的綜合評價。
 
三、審計服務園區經濟高質量發展的建議
 
根據園區的不同發展階段、功能定位、區位條件,因地制宜,大力推進產業園區審計。在保障功能區定位的前提下,新產業園區審計重點關注基礎設施建設、產城融合發展、土地集約利用、招商引資政策的公平性、科學性等;比較成熟的產業園區審計重點關注科技創新、產業集聚、資源利用、人才引進、品牌建設、社會貢獻、放管服改革及生態化改造、循環化改造、企業清潔生產等綠色發展等情況。
 
產業園區審計應關注風險點。產業園區審計應該以風險為導向,審計中應關注以下風險:一是招商引資方面,受政績饑渴的影響,招商引資“饑不擇食”,產業發展缺少特色,同業競爭嚴重,優惠政策缺少底線,虛假簽約、重復招商,一些企業存在明顯的政策套利;二是產業轉型升級緩慢,缺乏產業準入制度,存在高污染、高排放、高耗能、低產出的企業,產品科技含量低,缺乏內生增長動力。
 
審計機關不宜承擔園區招商引資任務。審計機關作為專門的監督機構,其職責是對黨政機關及其工作人員履行職責和行使權力情況進行監督檢查。審計機關和審計人員參與招商引資,使監督與執行相混淆,無疑會影響園區審計的獨立性,弱化監督職能。

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